- El aporte del Proceso de Cambio
Víctor Vacaflores Pereira, Miembro de la Red de Economía Política
La Paz, octubre del 2020
Hemos asumido, académica y socialmente, que las políticas públicas son el medio, el mecanismo para la materialización de las necesidades y derechos de la población, así como las iniciativas y promesas de las autoridades en ejercicio. Más allá de las personas, consumar decisiones, directrices, norma, ley, organización estatal, presupuesto, participación social y aparato, constituye políticas de acción de Estado, es decir política pública. Es la forma como el Estado en todas sus formas y niveles debe actuar sistemáticamente.
Se debe pensar y exigir entonces, que en materia de empleo se actúe en consecuencia. Las políticas de empleo en tanto decisiones de Estado, buscan desarrollar programas y medidas de disminución del desempleo, equilibrio en el mercado de trabajo, calidad y cantidad de la oferta y la demanda laboral, en su caso, centralidad del trabajo. Como política de Estado, debe ser parte de las políticas económicas y sociales, de la estrategia de desarrollo de un país o del plan de desarrollo como en el caso boliviano (sea PND o del PDES)1[1].
El empleo es uno de los indicadores más sensibles y por tanto referente del bienestar de la población. El trabajo es el verdadero creador de las cosas, el verdadero transformador de la vida, el hacedor de los bienes y servicios, el presente y el futuro de las sociedades. Nada está fuera del ámbito creador del esfuerzo humano, sea este físico, intelectual, individual y en especial, colectivo.
En Bolivia, para mirar en el pasado inmediato, durante los 20 años de neoliberalismo (1985 -2005), con gobiernos sumisamente neoliberales, dependientes del capital trasnacional y de democracia controlada, las políticas de empleo que bien podría llamarse políticas “anti-empleo”, “contra- empleo” tuvieron la característica de ser públicas y estatales. El capitalismo por esencia tiende “a reducir a lo necesario el trabajo vivo directamente empleado” (Marx), reducir la mano de obra, implementar todas las formas de sobreexplotación y precarización. Explícitamente, ninguno de los gobiernos neoliberales 1985-2005) tuvo plan, estrategia o política de empleo. El hecho de que, en la relación trabajo-capital, la situación de los trabajadores y buscadores de empleo no sea un problema de primer orden para los gobiernos sometidos al capital, no quiere decir que esos gobiernos no hayan actuado con una línea política, que no tenían políticas, líneas, objetivos, propósitos y una acción consecuente con esas líneas. Claro, no es su política el bienestar de los trabajadores o la protección de la fuerza productiva y creadora, ¡¡no!!; son las ganancias y las utilidades a cualquier costa. Esa fue y es su política. Esa es su naturaleza. Por tanto, podemos afirmar que los gobiernos neoliberales contaban con objetivos y resultados a lograr en materia de empleo; explicita e implícitamente está definida en el 21060, en la flexibilización, en la relocalización, libre contratación, etc, etc.
Para ser objetivos, en el período neoliberal, la “relocalización” (despido de trabajadores) fue el tronco fundamental de su accionar en materia de empleo; como parte de ella, la flexibilización laboral, subcontrataciones, sobreexplotación laboral y destrucción de la seguridad social, conformaron una política en dirección del achicamiento y anulación del rol del Estado de su responsabilidad de velar por la fuerza laboral. Más de 120 mil trabajadores[2] (mineros, fabriles, sector público y otros) fueron echados a la calle o privados de su fuente de vida, provocando 750 mil personas (5 por familia) víctimas de la relocalización. En este período, los planes de “empleo de emergencia” fue la otra modalidad permanente de saldar con el desempleo; fuentes precarias, eventuales, de salarios de subsistencia, de mantenimiento de caminos, calles y plazuelas. A esta modalidad, debe sumarse el ofrecimiento demagógico de la creación de 500 mil fuentes laborales realizado por Gonzalo Sánchez de Lozada.
Resumiendo, la política de empleo neoliberal durante 20 años, transitó en esa triada, entre el despido masivo de trabajadores de sus fuentes laborales (“relocalización”), planes de “empleo de emergencia” y promesas demagógicas que nunca se cumplieron. Esa fue su política de empleo. Obvio, no se podía y no se puede exigir a la estrategia radical del capital que abandone su objetivo de detener la crisis que en ese período se daba por la caída de la tasa de ganancia y como consecuencia, la implementación de la reestructuración productiva, mutaciones en la forma del trabajo y la obsesiva lucha por la “libertad del mercado laboral” y contra la “rigidez de los mercados”.
El Política de Empleo en el Proceso de Cambio.
Constitucionalmente, en el Proceso de Cambio que se inició el 2006 con Evo Morales en la presidencia, el derecho al trabajo adquiere un estatus de responsabilidad estatal que no está colgada ni suelta, solo para dar cumplimiento a la avanzada de la conquista universal de los derechos humanos, en el cual, el derecho al trabajo como derecho DESC[3] es fruto de las grandes movilizaciones del proletariado del mundo y del hecho histórico singular como fue la Revolución Rusa. Los artículos 46 al 55 de la CPE tienen sostenibilidad y consistencia en tanto son parte de la estructura económica, de la liberación social, de la soberanía, independencia del Estado Plurinacional. No son palabras, no son oraciones vacías. Son parte de un modelo, de un Estado donde el ser humano y sus derechos, son la columbra vertebral del sistema constitucional de Bolivia. Donde establecer políticas de empleo no están dejadas a la iniciativa privada y al interés del capital, es un deber del Estado y está sintonizado con la línea del desarrollo productivo, con la planificación, con el control de los recursos naturales, el proceso de industrialización y la redistribución de la riqueza. Es decir, el empleo es parte de un proyecto integral.
Este espíritu ya aparece en el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2006-2011, “Bolivia Digna, Soberana, Productiva y Democrática para vivir bien”, con el atributo estatal de planificar la economía y por ende la articulación de los factores de la producción, no dejando al libre mercado que lo resuelva todo. Este elemento para orientar la economía vía planificación (así no sea la planificación centralizada) tiene una significación política de trascendencia. La “Bolivia Productiva” busca la diversificación de la matriz productiva, el desarrollo de complejos productivos integrales, la generación de excedentes y generación de empleo e ingresos como economía Estatal, en el marco de la Economía Plural, no dejando su abordaje a la economía privada y a la libre oferta y demanda laboral. Con el PND 2006-2011 el Estado revindica su rol como generador y regulador del empleo.
Entonces, los programas y proyectos, la inversión pública y la diversificación productiva del Plan de Desarrollo 2006-2011 dinamizó la generación de empleo orientada al empleo digno y permanente con un crecimiento promedio programado de 90 mil puestos adicionales de trabajo por año, partiendo con menos de 60 mil el año 2006 y luego alcanzar cifras superiores a los 100 mil en el año 2008[4]. Adicional al mismo, se implementó la iniciativa privada en un marco de estabilidad económica y una normativa que garantizaba la inversión privada para desarrollar emprendimientos de empleo que dieron excelentes utilidades a este sector. He ahí la reducción del desempleo a 3.2% el año 2012.
Algo más, bajar el nivel de desempleo de 8.1% dejado por el neoliberalismo significó la implementación de programas y proyectos como los siguientes:
- Programa Mi Primer Empleo Digno (MPED), Fase Piloto I (2009-2010), orientado al desarrollo de habilidades para jóvenes de bajos ingresos que vivían en áreas urbanas y periurbanas que no culminaron la educación secundaria (en La Paz, Cochabamba, Santa Cruz, El Alto y Montero) para 2.512 beneficiarios.
- MPED, Fase Piloto II (2009.2011) para un total de 1.172 beneficiarios.
- Proyecto de Inversión de niños y jóvenes, evaluación piloto. Fase Expansión (2012-2015) para 1.367 beneficiarios.
- Proyecto de Mejora de la Empleabilidad e Ingresos laborales para Jóvenes (PMEIL). Ampliación del programa (2016-2020) destinado a la inserción laboral de 15.200 jóvenes y que el 2017 fue transferido su ejecución al Ministerio de Planificación del Desarrollo (MPD) y en ejecución vigente hasta el golpe de Estado de noviembre de 2019.
Estos programas y proyectos de incentivos a unidades económicas para ampliar formación, intermediación e inserción laboral, permitió al gobierno reforzar la política de empleo contenida en el PND y su evolución a la baja del nivel de desocupación.
Plan de Desarrollo Económico y Social – PDES 2016-2020
Plan virtuoso en tanto fue concebido, organizado, consensuado y redactado por los técnicos y profesionales del Ministerio de Planificación del Desarrollo (MPD) en equipo con profesionales y autoridades de todos los Ministerios, en contraruta a todos los planes del pasado donde la cooperación internacional, ONGs, organismos Internacionales camuflados de asesores, terminaron definiendo nuestras aspiraciones de desarrollo, identificando nuestros problemas y los caminos a seguir. Ellos definían nuestros horizontes. ¡Vaya ironía !.
El PDES 2016-2020 con una inversión pública programada de más de 40 mil millones de dólares para los 5 años, es la más osada en la historia de la planificación en Bolivia, con desarrollo de derechos para todos y en especial para la gran población excluida de los beneficios de la riqueza nacional, en salud, educación, vivienda, servicios, complejos productivos, complejos industriales, carreteras, desarrollo minero, agropecuario y bases estructurales para vivir bien. Este Plan proyectaba la generación de 812[5] mil empleos si el plan se ejecuta como está diseñado, empero la crisis del 2008 obligó a un ajuste realista de más de 600 mil nuevas fuentes laborales en el período.
En términos explícitos, formales y oficiales, la política de empleo del gobierno de la Revolución Democrática y Cultural, está plasmada en el PDES 2016-2020.
El desempleo.
A fines de 2018 la fotografía de la población urbana económicamente activa, población ocupada y la desocupada era la siguiente:
La evolución del desempleo está expuesta en los siguientes cuadros; resultado de la política de los gobiernos neoliberales y del Proceso de Cambio.
EVOLUCIÓN DE LA TASA DE DESOCUPACIÓN EN EL ÁREA URBANA
(en porcentajes)
FUENTE: Elaborado con datos del Instituto Nacional de Estadística.
EVOLUCIÓN DE LA TASA DE DESOCUPACIÓN POR SEXO EN EL ÁREA URBANA
(en porcentajes)
FUENTE: Elaborado con datos del Instituto Nacional de Estadística.
A fecha 2018 e incluso a 2019, Bolivia era el país con la tasa de desempleo más baja de Suramérica.
Efectivamente entonces, los indicadores de empleo son los mejores indicadores del nivel de bienestar de la población. Autocríticamente, el país debe resolver un problema mayor, cual es el de la calidad de empleo. Para ello, es vital la insistencia testaruda del cambio de la matriz productiva.
El Plan de Empleo Inmediato
El presidente Evo Morales alarmado por el crecimiento del desempleo en el año 2013 (4%) pese a que ese mismo año el país logró un 6.1% de crecimiento del PIB -aún en plena implementación del PDES 2016-2020-, lanzó en mayo 2017 una iniciativa de empleo inmediato en la idea de bajar a 3.2% como en el año 2012.
El Plan de Empleo Inmediato como el mismo Evo lo denominó, comprendía 5 modalidades:
- Programa de Infraestructura urbana, de ejecución de proyectos de mejoramiento de infraestructura urbana y enlosetado en 6 ciudades del país; para contratos de mano de obra y microempresas, con una inversión de 40 millones de dólares.
- Programa Protección y Habilitación de áreas productivas, para la ejecución de obras de protección y habilitación de áreas productivas, diques, obras de canalizarán de ríos y estabilización de suelos, con una inversión de 40 millones de dólares.
- Programa Protección y Habilitación de áreas productivas, para la ejecución de obras de protección y habilitación de áreas productivas, diques, obras de canalizarán de ríos y estabilización de suelos, con una inversión de 40 millones de dólares.
- Programa Protección y Habilitación de áreas productivas, para la ejecución de obras de protección y habilitación de áreas productivas, diques, obras de canalizarán de ríos y estabilización de suelos, con una inversión de 40 millones de dólares.
- Programa Protección y Habilitación de áreas productivas, para la ejecución de obras de protección y habilitación de áreas productivas, diques, obras de canalizarán de ríos y estabilización de suelos, con una inversión de 40 millones de dólares.
Queda pendiente la evaluación de estos 5 programas de empleo inmediato, tomando en cuenta la intervención y congelamiento de este Plan en noviembre en el golpe de Estado y la asignación de algunos de estos recursos con destino desconocido. Los golpistas deben responde por esto.
El Programa de Apoyo al Empleo I y II.
En el ímpetu de generar políticas de empleabilidad, se tramitaron 2 programas de empleo con crédito del BID, el PAE I y el PAE II.
El PAE I, ejecutado entre septiembre 2012 y abril 2017 que centró su accionar en incentivos a las unidades económicas pequeñas, medianas y grandes de la producción, servicios y comercio, logró una intermediación laboral de cerca de 20 mil buscadores de empleo con un resultado de más del 56% de inserción laboral efectiva. El programa intermedió con 5.571 empresas en todo el territorio nacional, sean estas microempresas, micro semiempresarial, pequeña empresa, mediana empresa y grande empresa.
El PAE II, se inicia en mayo de 2018 y busca la inserción laboral de personas que buscan empleo y acceden al Servicio Público de Empleo (SPE); sean estos con experiencia o sin experiencia laboral, cuyos niveles de educación va desde primaria a maestría; sean en unidades económicas formales, empresas reconocidas en el marco de la Economía Plural en los 9 departamentos y la ciudad de El Alto. A los 4 años debía alcanzar a 25 mil beneficiarios. Este programa estaba siendo ejecutado hasta antes del golpe de Estado, tanto por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión social (MTEPS) como por el Ministerio de Planificación del Desarrollo (MPD) en modalidades distintas.
El Ministerio de Planificación del Desarrollo a través de una unidad especializada -paralelamente al Ministerio de Trabajo-, llevaba adelante el “Plan de Generación de Empleo” con 2 proyectos específicos de empleo: el denominado PMEL (Proyecto de Mejora de la Empleabilidad e Ingresos laborales para Jóvenes) y el Piloto PAE para jóvenes, dirigidos a la inserción laboral de jóvenes profesionales con incentivos para empresas privadas que puedan absorber a dichos profesionales.
Plan de Inserción laboral para Personas con Discapacidad – PcD
La Dirección General de Empleo (DGE) dependiente del Ministerio de Trabajo, en la gestión 2018 inició la implementación de una política de empleo para PcD en el marco de la Ley 977. Misma que manda la obligatoriedad de inserción de por lo menos, 4% del personal de planilla de la entidad pública, sea de cualquier región del país y, de 2% en las empresas privadas, cualesquiera sea su naturaleza.
Al respecto, en verdad existe un retraso que impone una agenda de persuasión y socialización con las entidades sobre las potencialidades que PcD puedan realizar en las distintas fuentes laborales, si estas están correctamente ubicadas y reciben el trato de personas diferentes, pero con capacidad productiva. No se trata de limosna, sino de oportunidad laboral. Nunca en la historia nacional, este colectivo de personas había recibido tantas consideraciones desde el Estado en un acto de justicia y solidaridad comprometida, pues todos, juntos debemos afrontar el mismo futuro.
La integralidad de esta política ha ido con el tiempo tomando cuerpo, pues no se trata solo de empleo; está casada a formación, capacitación, adaptación de los lugares de trabajo, habilidades blandas, conciencia del colectivo laboral, conciencia nacional. Es decir, la 977 se fue convirtiendo en una política pública integral de INCLUCIÓN laboral, no solo de inserción.
Es pertinente señalar en este espacio, que la Dirección General de Empleo del Min. Trabajo, hasta antes del golpe, se encontraba definiendo, lineamientos de política de empleo para víctimas de trata de personas y mujeres víctimas de violencia.
El Servicio Público de Empleo – SPE
Dependiente de la DGE–MTEPS está el Servicio Público de Empleo, cuya bolsa de trabajo tiene la tarea de la intermediación laboral, y que requiere de una recomposición o reingeniería para dotarse de la tecnología y sistema acorde a las más avanzadas experiencias digitales de tratamiento del mercado laboral. Tiene la responsabilidad de prestar un efectivo servicio en el llamado mercado laboral y una centralidad del universo de los buscadores de empleo que se encuentra dispersa debido a la existencia “bolsas de trabajo” desligadas de este organismo.
En gestión de empleo, debe anotarse también en el Estado Plurinacional, los alcances de la intermediación laboral del SPE consecuente con los postulados de ejercicio de derechos de los buscadores de empleo, sin que ello oculte la mirada crítica, aún en el escenario del sistema capitalista actual.
Dicho de otro modo, el SPE en su rol de intermediación laboral de 2005 adelante, es decir en el gobierno del Proceso de cambio, generó los mejores resultados desde su creación. Resultados que, si bien son positivos, están lejos de lo que puede hacer ese organismo en el marco restringido y deforme del mercado laboral que está aún en manos de la oferta y demanda laboral.
Resta la crítica y por tanto las alternativas al mercado laboral visto desde la mirada liberal, donde el Estado es un agente que contribuye en la reproducción hegemónica de la relación trabajo-capital en beneficio del capital. ¿Cuál es el programa de liberación nacional, de liberación de las fuerzas productivas que beneficien a los trabajadores, a los generadores de la riqueza y no a los que se apropian de la plusvalía?. Generar y defender las fuentes laborales con derechos irrenunciables, es solo parte de la política de una gestión gubernamental que dice defender a los trabajadores. Es preciso construir un modelo, por supuesto político, así sea de transición que supere el sometimiento del trabajo al capital. Ahí está el desafío!!.
Algo nos dice que las Empresas Sociales o la Autogestión obrera de las empresas que en la pandemia del COVID 19 quebraron, puede ser una señal de otra forma de encarar el proceso productivo. Sobre esto nos referiremos prontamente.
[1] El PND, Plan Nacional de Desarrollo 2006-2011, “Bolivia Digna, Soberana, Productiva y Democrática para vivir bien” y el PDES, Plan de Desarrollo Económico y Social, 2016-2010, en el marco del desarrollo integral para vivir bien.
[2] Revisar Víctor Vacaflores P. Migración Interna en Bolivia. Causas y consecuencias, pags. 96-103
[3] Derechos Económicos, Sociales y Culturales – DESC
[4] Plan Nacional de Desarrollo – PND, edición interna.
[5] A fines del 2017, en el proceso de elaboración del Plan Integral de Empleo de Bolivia, en trabajo conjunto del MTEPS, MDPyEP, MEFP, INE y ME, se elaboró una estimación de 812 mil empleos que debería generar la inversión definida en el PDES 2016-2020 de 48.574 millones de dólares.
